La extraña naturaleza del déficit (Artículo)
La actualidad del término déficit es muy sana. Hace unos años, en mitad del ciclo positivo de la economía que concluía en 2005 y se encaminaba al verdadero final en 2006 (pre estallido), recuerdo haber discutido largamente sobre dónde invertir el superávit de la hacienda pública.
Los ingresos de la misma superaban los gastos y generaban exceso o capacidad de financiación, que era recibida como un maná por una administración tan incapaz de análisis como de gestión. El esfuerzo de la misma se dirigía a cómo y dónde ubicar el gasto.
Tras unos años ominosos de negación e inactividad, dejando a España al borde de un desastre griego, comenzaba lentamente una reconducción de este comportamiento hacia lo que se comenzó a denominar estabilidad presupuestaria y disciplina fiscal. Se exigía, y se elevó a rango constitucional, una visión responsable del gasto público que debería tener como referente la calidad y cantidad de sus ingresos.
Así comenzó a ser el déficit un verdadero indicador del cuadro de mando de un gestor público consciente. Hoy forma parte de la dialéctica de la calle y de la confrontación política.
Pero, a ojos de alguien ajeno al sector público, ¿puede ser tan difícil simplemente ajustar los gastos a los ingresos? ¿No lo hace hasta el más simple de los gestores económicos, un-una cabeza de familia?
Quizás la dificultad viene dada por la herramienta de gestión pública básica: el presupuesto.
Hace algunas semanas discutía con un empresario especializado en obra civil las diferencias entre gestionar a través de presupuesto y hacerlo a través de balance y cuenta de resultados.
Entre sus méritos, además del propio hecho de ser empresario, destacaría ser capaz de gestionar en este tiempo un empresa con grandes requisitos de inversión en inmovilizado. El capex complica cualquier gestión financiera, la hace necesariamente más seria y responsable. Llevar sobre sus hombros una cuenta de resultados y un balance así siempre me ha parecido un logro. Quizás porque la gestión financiera de esta empresa dependía de una sólida estrategia de inversión plurianual -cuajada de proyectos de menor duración que eran los que la rentabilizaban- encontraba este empresario más näif la gestión financiera de lo público.
“No entiendo cómo se concibe un final de ejercicio en el mundo presupuestario, de modo que cualquiera que sea el resultado se toma por dado, por definitivo y se apunta como un déficit o superávit que queda aislado y apenas afecta al ciclo siguiente”. Aunque no tenía razón al 100%, es cierto que para una empresa el cierre contable no es más que una foto fija en determinado momento del año. No siempre es justo, ni interesante pero es algo que sucede. En el mundo público no es así: el cierre, el ciclo lo es todo porque es en sí mismo la manera de administrar los recursos y de programar actividades ya de gasto o de inversión. Incluso las grandes inversiones se programan en anualidades, se fraccionan.
Al empresario le faltaban piezas para poder comprender leyendo tales números la gestión real. Le faltaban variaciones de patrimonio, estados que mostrasen origen y aplicación de fondos y sobre todo, le faltaba la dinámica de balance en relación al pasivo creciente, al endeudamiento.
“El déficit es la necesidad de financiación”. Le decía, “los ingresos públicos son menores que los gastos, dada la dimensión de los servicios a los que los gestores públicos atienden”. No puede dimensionarse todo el gasto en función de los ingresos porque buena parte de ellos son “ingestionables”, incontrolables. Por ejemplo, una administración puede mejorar la gestión de gastos a través de control de gestión, mejora de procesos, etc. pero no puede controlar fenómenos demográficos (envejecimiento) o macroeconómicos (desempleo) que generan fuertes corrientes de gasto.
“Ya, pero en ese caso todo el resto de gastos tienen que ser reducidos a la mínima expresión. Debes de tener un claro colchón para picos de gasto. Nosotros hemos hecho un proceso de transformación. Ahora somos más Lean y hemos variabilizado costes”. La respuesta era obvia y dura. En la administración el ánimo es ése siempre (cuando está en manos de gestores responsables). El mayor esfuerzo suele ser corregir estructuras que nacen en momentos expansivos y cuya inercia es difícilmente atajable. Por poner un ejemplo neutro y antiguo: imaginen qué se hizo con el personal que se dedicaba al cuidado de los caballos, cuando estos dejaron de ser utilizados para transporte o con los miles de escribanos que estaban empleados antes de la era PC. No es tan fácil ajustar los recursos en la administración sino bajo complejas políticas a largo plazo.
“Bueno, entonces tendremos que aumentar los ingresos. Cuando a nosotros nos pasa eso diversificamos, buscamos nuevas líneas de producto con más margen y además hemos saltado a otros países.” En el caso de la administración el recorrido en este campo es más limitado. Los ingresos, en gran medida, vienen derivados de impuestos en sus diferentes modalidades y además están, por definición, geográficamente instalados. Por ello son limitados en momentos de crisis y aunque más altos en momentos expansivos tiene límites lógicos en topes confiscatorios y sobre todo en la actual filosofía tributaria. En ella, por fin, se concibe la carga fiscal como tal, tanto para las economías familiares como empresariales. Queda claro que un mercado se anima o se incentiva el ahorro en mayor medida si en lugar de cargar las rentas en un 40% lo hago en un 20%. Ello implica inyectar dinero en la economía de consumo y dejar en el bolsillo del contribuyente más dinero. En el lado de la empresa, la carga fiscal va en detrimento de la rentabilidad final del negocio y desincentiva a un empresario a invertir en su negocio, pues limita su rentabilidad como ROE. Desde la mayoría de las opiniones autorizadas los ingresos tributarios son una función en “U” invertida. Esto es, pasado cierto nivel de presión fiscal la recaudación cae tanto por incentivación al fraude como por empobrecimiento del contribuyente y desincentivación de la iniciativa económica.
Por ello, salvo en períodos de superávit, esto es ingresos mayores a gastos, la situación parece abocar cada año a una catarata final de gasto que requerirá comprometer ingresos futuros para su atención. Una administración confía en los ingresos futuros en épocas en la que la necesidad de financiación supera las fuentes de financiación de ese año.
Así nace un concepto muy interesante y que para nuestro amigo el empresario parece ser muy elemental. La administración debería forzarse a prefijar sus gastos anuales en una cantidad algo inferior a sus ingresos. Eso no es siempre posible, como hemos visto, pero sí es la estrategia a seguir.
La visión final es esa. Y la real, la más frecuente, es que cada ejercicio se observa de forma habitual una necesidad de financiación adicional, tras haber gastado (o invertido) la totalidad de los ingresos, incluso si éstos son extraordinarios. Como hemos dicho se hará frente a ello con ingresos futuros y mientras estos llegan se recurre al endeudamiento.
Sí, esa es otra de las principales diferencias entre empresa y gestión pública, porque no sólo se financia a largo la inversión sino también el gasto corriente. Bueno, me alejo del mundo ortodoxo y bajo momentáneamente a antiguos roles financieros en empresa. Por supuesto que hemos tenido que buscar calendarios amplios de repago o amortización de deudas que nacieron a corto o de desembolsos corrientes que se convirtieron en problemas inesperados. Pero es cierto que sabíamos que eso no era deseable. Hoy la administración también lo sabe y exige, en voz de alguno de sus gestores, financiar a largo sólo la inversión y no considerar como automáticamente financiable el exceso de gasto sobre ingreso.
Volviendo al caso habitual. La necesidad de financiación en momento cero se cubre con emisión de deuda. Ya se ha acometido el gasto, se debe pagar y por ello se pide prestado. La duda es doble: tendrá la administración ingresos suficientes para afrontar los intereses, esto es, el coste financiero. Por supuesto, pero su existencia detraerá recursos que hubiesen sido destinados a servicios, etc. Una razón más para minimizar la deuda. El coste que genera y se atiende minora los fondos disponibles y, en un caso exagerado y extremo (consumo total de recurso) podría exigir más deuda para que estos fuesen atendidos.
El stock de deuda, por ello, permanece o aumenta cada año que la administración incurre en déficit. Sólo puede reducirlo con superávit que se genere por mejores condiciones económicas o por una reducción tan drástica de gasto corriente que permita destinar parte de los fondo a repago.
Cabe imaginar que el mercado de dinero, los prestadores de fondos confían, de igual modo que la propia administración en su capacidad de generación de ingresos futuros que permitan el “servicio de la deuda”.
“No existe una empresa viable que se ajuste a este perfil. No sería tolerada por accionistas, ni desde luego por proveedores”. La clave es esa. La administración no es una empresa que genera actividad con ánimo de lucro sino un verdadero centro de gasto que atiende y sufraga servicios.
“Eso es cierto, pero no debe ser un estrategia en sí misma. No debe concebirse una administración que gasta de forma no correlacionada con los ingresos porque ello es precisamente lo que los hace inviables por insostenibles en el largo plazo”. Buena conclusión: nada es sostenible si no lo es en el largo plazo.
Una administración gastadora e inversora en cuantías fuera de lógica generaría un enorme volumen de deuda que debería ser atendida y pagada. ¿Con qué? Claramente con impuestos. Un ingreso futuro que debería tener un crecimiento exponencial para atender el volumen de deuda que así crece es esperable, claro, pero poco probable.
Realizando un sencillo modelo económico podríamos argumentar diferentes efectos positivos del consumo público y cómo no de la inversión que realiza (si es acertada, recordemos el Plan, como anti ejemplo).
La activación económica puede producirse cuando el gran agente económico -el Estado- entra en juego pero puede correrse el riesgo de que esa actividad genere deseconomías adicionales si tenemos en cuenta el efecto de la deuda, sus gastos financieros y su repago en momentos futuros que, desde el presente, se juzgan más oportunos, más convenientes. “Al final, a través de la visión de la cuenta de resultados o del presupuesto, las máximas de control de gasto y búsqueda de rentabilidad y productividad en la inversión, parecen comunes”. Así es.
La viabilidad del servicio es a la administración como la rentabilidad al accionista para la empresa. Ambas unidades económicas tienen su esencia en ambas líneas estratégicas. Sin ellas, carecen de sentido. A nuestro amigo el empresario del ejemplo (real, insisto) le sigue, no obstante, faltando algo que le dé la adecuada visión interanual del déficit acumulado. Algo así como el origen de la deuda. Sí, eso, fuentes del origen de la deuda.
Esta es, sin duda, la verdadera clave. Imaginemos que compramos una empresa y arrastramos todos los elementos de su balance. Pasado unos meses un accionista minoritario nos pregunta cómo se ha podido acumular tal cantidad de deuda en nuestro balance y a qué se debe. Imagine que la empresa tiene más de 30 años de actividad y cada cuatros años se ha vendido a un propietario y ha sido gestionado por un CFO nuevo cada 2. Ésta es casi la imagen de la Hacienda Pública por el turno político que desencadena en muchas ocasiones el resultado de las elecciones. Esto hace muy difícil una respuesta clara e indiscutible.
Ahora imagine que ese mismo accionista le invitase a subir el dividendo, a invertir en nuevos proyectos y a subir el sueldo a la plantilla. Sería algo contradictorio. Esa es la contradicción enorme que está presente en el diálogo sobre déficit que se realiza hoy en la arena política.